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  随着我国粮食购销市场化进程的推进,粮食流通主体多元化的格局已初步形成。国有粮食企业在市场所占比例逐年减少,粮食市场进一步活跃。一方面,有利于加快我国社会主义市场经济体制建设步伐;另一方面,政府对粮食市场调控范围逐步减小。中央粮食储备的建立和完善,是保证我国粮食安全,维护国家正常经济秩序和社会稳定的重要保障。为强化地方政府的粮食事权,一九九八年粮改以后,国务院出台了粮食行政省长负责制政策,要求各省建立相应数量的地方粮食储备,维护区域内的粮食需求。因此,地方粮食储备体系的建立,是我国粮食储备体系的一个重要组成部分,是一项长期的战略举措。但是,现行地方粮食储备因管理体制和运行机制不尽合理,导致地方粮食储备,财政要承担高昂的利息、费用和新陈粮差价,致使一些地方,政府逐年缩减粮食储备规模,给粮食安全问题带来极大的隐患。如何完善粮食购销市场化改革后,地方粮食储备管理体制和运行机制,使地方粮食储备真正发挥调节粮食供求,应对突发事件的需要,又能有效减轻地方财政的经济压力,已成为摆在地方政府有关部门的一个重要课题。充实完善地方粮食储备动态管理内容,使地方粮食储备动起来,活起来,参与粮食大流通,是地方粮食储备管理和运行的关键。彻底改变现行地方粮食储备“有储备、无调节,有轮换、无抛售”的现状,让地方粮食储备发挥出应有的作用。为此,笔者提出地方粮食储备动态管理体制、运行机制设想,与业内人士共同商榷。第一,地方粮食储备的作用定位不适。地方粮食储备是保证地方经济发展的重要物质基础。理论上,粮食储备的作用在于调节粮食供求,保持粮食市场粮价的基本稳定,保护广大粮农的利益和广大消费者的权益。维护地方经济秩序和社会的稳定。通过粮食价格的传导作用,调节粮食生产。然而,现实中因地方粮食储备的作用定位不够准确,造成地方粮食储备存在反向操作的现象。即:粮食供给增加,粮价走低,本应增加粮食储备,减少粮食供给量,保护粮农的利益。但是,一些地方政府不愿出钱增加储备,甚至于抛售本级储备粮食,加激当地粮食价格持续走低,粮农的利益受到较大的损害。当粮食出现短缺,供给不足,粮价走高,本应增加粮食供给量,及时抛售储备粮食,平抑粮价,而一些地方政府,不愿抛售储备粮食,甚至于不惜高价收储,在市场上抢购粮食,增加粮食储备规模,使已供给不足的粮食市场火上加油,粮价大幅走高,消费者的权益受到较大的损害。而此时收储的粮食,粮价高,质量低,到粮食价格回落时,较大的储备粮规模及新陈粮差价无法处理,形成粮食储备亏损,使地方政府承担较大的损失。形成财政埋怨,粮食企业背黑锅,企业形象严重受损的局面。近几年处理的地方储备陈化粮,大多是高价收储后,无法处理形成的。地方粮食储备的作用定位不适,不仅仅是地方财政和企业承担较大的经济损失,更重要的是给粮食市场正常的价格传导机制造成人为的扭曲,信息失真,使政府有关部门、粮食生产者无法准确判断粮食的需求情况,从而,给国家、地方经济的健康发展带来较大的负面影响。第二,地方粮食储备管理制度不适。现行地方粮食储备严格的管理制度,一方面确保了地方粮食储备数量真实;但另一方面,也造成地方粮食储备动用不及时,形成地方粮食储备“有储备、无调节,有轮换、无抛售”的现状。现行地方粮食储备管理制度,承储企业无权动用,必须经过政府有关部门同意,才能处理。而地方粮食储备管理部门多,粮食出现短缺时,原本只需抛售少量的粮食,便能达到调节市场余缺的效果。但是,上报政府后,需要有关部门领导共同研究,做出决定时,时间上存在滞后性,此时,要么,粮价已经回落,无需抛售。要么,粮价已大幅走高,拿出的储备粮已难予达到平抑粮价的作用。因为粮价走高,一是粮农惜售,供给进一步减少;二是消费者抢购,需求持续增加;三是个体粮商只进不出。必然带来供给的严重不足,而需求的大幅增加,导致粮食价格上涨的放大效应。使地方粮食储备的作用大大降低。承储企业无权拿出地方粮食储备调节市场短缺,只好长期储存。客观上形成地方粮食储备独立于粮食市场之外,不参与粮食的流通,唯有粮食出现不宜存时,才采轮换或处理,这样,投放市场必然给粮食市场带来较大的冲击。我们形象地将储备粮称为“蓄水池”,蓄水池必须随时注入新鲜的 “活水”,才能保证水的质量。否则,就难予保证水质,甚至带来“洪水”也就不足为奇了。第三,各级储备粮集中轮换,对粮食市场带来极大的冲击,甚至左右粮食市场。粮食作为一种特殊商品,还在于它是一种有生命的活的有机体,在其储存过程中,自身的生理生化活动需要消耗干物质,降低营养价值。在储存过程中受虫、霉等有害生物的侵害,其营养价值逐渐降低。因而,粮食储备轮换工作必不可少。但是,现行各级储备粮集中轮换,尽管有一定时间的轮空期(一般为6个月左右),由承储企业费用包干轮换,承储企业难予操作,必须承担较大的新陈粮轮换差价。因为各级储备粮集中投放市场,超过市场容量,为完成轮换计划,只能压低价格销售。轮人新粮同样需要抬高粮价抢购新粮,造成粮食市场价格的大幅波动,新陈粮价格差价拉大。现行各级储备粮轮换制度,对于粮食市场稳定极为不利,给粮食市场带来人为的价格波动,也给政府宏观决策造成人为的困难。改变现行地方粮食储备“有储备、无调节,有轮换、无抛售”的现状,转变地方粮食储备就是财政拿钱,粮食企业得到合理补贴等认识观念。必须对地方粮食储备的作用重新定位,充实地方粮食储备动态管理内容,创新管理体制和运行机制。建立科学合理、适时调节、有出有人、常储常新的地方粮食储备动态管理模式,使地方粮食储备这一“蓄水池”引入新鲜的活水,充分发挥地方粮食储备的作用和功能。第一,科学、合理定位地方粮食储备的作用和功能。随着我国粮食购销市场化,粮食流通主体多元化的不断推进,粮食市场已经逐步形成统一、开放、竞争的粮食大市场,粮食余缺主要依靠市场自行调节。地方粮食储备如何适应国内这一统一、开放、竞争的粮食市场,地方粮食储备能否单独承担地方粮食安全,做到粮食供应不断档,价格不暴涨(跌),这是不可回避的问题。一个州,乃至一个省几千万到几亿斤的地方粮食储备,投放到千亿斤的粮食大市场中,能起到多大的作用,可想而知。因此,对地方粮食储备的作用应该重新认识,实事求是,科学、合理的定位,不能沿用过去的认识观念来指导、定位已经发生深刻变化的粮食大市场。地方粮食储备的作用只能定位在调节当地粮食供求,保持地方粮食价格一定时期的基本稳定,保护广大粮农和消费者的利益。不能承担地方粮食安全问题,如果出现较大区域的自然灾害,持续的粮食短缺,则只能由国家抛售中央专储粮来调节,稳定市场。对地方粮食储备作用的科学合理定位,有助于地方粮食储备及时、有效调节粮食供求,使地方粮食储备真正服务于当地经济发展的需要,根本解决地方粮食储备及时、有效使用的问题。第二,建立地方粮食储备有效的管理体制。地方粮食储备管理体制,应充分考虑地方粮食储备的作用,最大限度地发挥其功能,使地方粮食储备在当地经济建设中发挥积极的作用。对此,地方粮食储备管理体制应该有利于及时调节粮食供求,适应粮食购销市场化的需要,使地方粮食储备走向市场,参与粮食大流通,有利于促进地方粮食价格的基本稳定,切实保护广大粮农和消费者的利益,促进地方经济持续稳步发展和社会的稳定;有利于通过粮食价格的传导作用,信息的有效传递,调整粮食产业政策;有利于地方财政减少利息、费用支出,避免承担不必要的经济损失。按照上述四个有利于的要求,需要进一步修改、完善《地方粮食储备管理办法》,明确发改委、粮食、财政、农发行、工商、物价等监管部门的职责、权限和范围,使其在各自职责范围内开展监管工作。对承储企业,必须取得地方粮食储备承储资格,与政府粮食行政主管部门签订地方粮食储备承储合同,明确责任、权利和义务。在正常情况下,地方粮食储备交由承储企业经营,有关监管部门不必干预企业正常的经营活动。监管部门定期(一个季度)对承储企业进行监督检查,对达不到地方粮食储备管理要求的,一律取消地方粮食储备承储资格,并承担由此造成的一切损失。承储企业在利息、费用到位的情况下,由于操作不当,造成地方粮食储备亏损、损失,由承储企业自行解决,地方财政不得再次埋单。在特殊情况下,如粮食价格上涨超过10%,或政府认为有必要时,由粮食行政主管部门直接干预地方储备粮经营,下达具体的指令或计划,承储企业必须无条件执行,确保地方粮食储备为当地经济建设服务。第三,建立适应市场经济要求的地方粮食储备运行机制。地方粮食储备的作用在于适时调节地方粮食供求,避免粮食价格出现大起大落。为此,在正常情况下,地方粮食储备有效的运行机制是,拿出一定比例的地方粮食储备,如省级储备粮35%,州、县(市)级储备粮40--50%交由承储企业根据当地粮食供求情况自行调节,当粮食供给不足,粮价上涨一定幅度时,承储企业适时抛售,增加粮食供给,平抑市场粮价。同时上报政府粮食行政主管部门、抄报有关部门备案。对此比例的粮食储备,视为账实相符,年底不强求补齐,什么时候粮价回落,什么时候补齐,同时上报政府有关部门。对于超过此比例的粮食储备,必须经过政府同意,才能处理。特殊情况下,按粮食行政主管部门指令、计划运行。粮食供过于求时,承储企业首先补充已处理的粮食储备规模,超过部分,由发改委、粮食、财政、农发行等部门联合检查核实,报政府同意,按国家最低收购保护价,加上合理收储费用,按照省级50%,州级30%,县(市)级20%比例承担贴息,贴息由同级财政粮食风险基金解决,保管费用由承储企业承担,争取在一年内处理。确保粮农的利益免受大的损害。农业发展银行随时监控承储企业抛售地方粮食储备情况,及时收回贷款和利息。补充地方粮食储备规模,农业发展银行及时发放购粮贷款,.确保信贷资金足额支持到位。第四,完善地方粮食储备轮换办法。现行地方粮食储备轮换制度对粮食市场带来较大影响,因而地方粮食储备轮换,在正常情况下,交由承储企业自行掌握轮换。一是将现行轮换费用加到保管费中,取消轮换费用,鼓励承储企业增加储粮投入,采用先进储粮新技术、新方法,延长储藏时间,但必须经国家认可资质的检测机构定期检测,确保地方储备粮食品质完好,不出现陈化。同时,超过三年的还需报同级粮食行政管理部门备案。二是对抛售调节市场储备粮食,不硬性规定补齐时限,维持6个月保管费用,有利于承储企业适时补充已处理的储备粮规模。特殊情况下,按政府粮食行政主管部门指令、计划执行。完善地方粮食储备轮换办法,最大限度减少轮换工作给粮食市场带来的影响,每年可减少50%左右的轮换粮食,有利于粮食市场稳定,有利于中央专储粮的轮换工作。

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